30/01/2018

Receita Federal: entre a lei e a arrecadação

Por Edison Fernandes

Fonte: Valor Econômico

Estudos contemporâneos apresentam duas funções primordiais dos
tributos: a função arrecadatória (ou fiscal) e a função indutora (regulatória
ou extrafiscal). Não há dúvidas, no entanto, que a primeira delas é a
primordial, haja vista que o tributo é a “receita pública derivada” por
excelência.
Embora o tributo também possa ser utilizado como medida para estimular
condutas desejáveis ou desestimular condutas indesejáveis (função
indutora, no sentido de induzir comportamento dos contribuintes), sua
principal finalidade é proporcionar arrecadação aos cofres públicos, para
que o Estado possa cumprir as suas atribuições, que, na sua maior parte, é
garantir os direitos fundamentais do cidadão e da coletividade.
Nesse sentido deve ser vista a atuação da Secretaria da Receita Federal do
Brasil, órgão do Ministério da Fazenda responsável pela arrecadação
tributária em âmbito federal. Cabe à Receita aplicar a legislação tributária
de tal forma que cumpra a função de arrecadação dos tributos.
Isso não autoriza – ou justifica –, por outro lado, que a interpretação da
legislação tributária deva ser sempre com vistas a propiciar a maior
arrecadação possível. O tributo é sim um instituto do Estado de Direito, mas
decorre de um princípio maior, qual seja, o de que não existe tributação
sem o consentimento dos cidadãos-contribuintes (“non taxation without
representation”, da Carta Magna de 1215). No Brasil atual, esse princípio é
identificado como a legalidade (artigo 150, I da Constituição Federal).
O princípio da legalidade não se esgota na publicação da lei tributária. A
legalidade exige muito mais, representa muito mais. De um lado, implica
reconhecer a participação ativa, ainda que indireta, do cidadãocontribuinte
na definição da política tributária. De outro, assegura a
publicidade da vontade exarada pelos representantes desse mesmo
cidadão-contribuinte.
Nesse sentido, é muito difícil – ou improvável – aceitar que o cidadãocontribuinte
tomou decisões que contrariem a sua própria vontade ou o
seu próprio patrimônio. Ou, ainda pior, que tenha “emitido um cheque em
branco” para as autoridades tributárias – como a Receita.
O tributo, como escrito pouco antes, é necessário ao Estado de Direito.
Contudo, há limites, tanto legais quanto naturais à aplicação da legislação
que o regulamenta.
Sob essa perspectiva é que devem ser lidas e observadas as inúmeras
instruções normativas elaboradas pela Receita no período entre o fim de
2017 e o início de 2018. As instruções normativas são normas
complementares no âmbito da legislação tributária (artigo 100, do Código
Tributário Nacional - CTN) e servem para exarar o entendimento, portanto
a interpretação, das autoridades fiscais sobre o sistema tributário
brasileiro. Vinculam os auditores fiscais, mas não os contribuintes e os
órgãos julgadores, quer administrativos (Conselho Administrativo de
Recursos Fiscais – Carf) quer judiciais (Poder Judiciário de uma maneira
geral).
E algumas dessas instruções normativas privilegiam o controle e a
arrecadação tributária em detrimento de direitos dos contribuintes, o que
implica considerá-las ilegais naquilo que prejudica a vontade dos cidadãos
emanadas por seus representantes no Congresso Nacional. Apenas para
citar algumas: IN 1.771, IN 1.776 e IN 1.782.
Em complemento, é importante destacar que já há precedentes
jurisprudenciais no sentido de que a lei pode não ser em si mesma
inconstitucional ou que a instrução normativa pode não ser em mesma
ilegal. Mas a aplicação dessa lei ou dessa instrução normativa pode ser
considerada inconstitucionalidade ou ilegalidade no caso concreto.
A observação pelo contribuinte dos termos da instrução normativa reduz
drasticamente o risco de contingência tributária, é bem verdade! No
entanto, é importante que o contribuinte saiba que pode discordar da
interpretação dada pela Receita e deve fazê-lo sempre que a aplicação
concreta da legislação tributária venha ferir direitos seus garantidos pelo
sistema jurídico como um todo.